Eléments de correction – DIUE (séance 2)

Cher.e.s étudiant.e.s

voici des éléments de correction relatifs à la séance 2 en droit institutionnel de l’Union Européenne (UT1).

Un grand merci à Mme Despaux.

Commentaire de texte
Extrait de la déclaration prononcée par Robert Schuman, ministre des affaires étrangères français, le 9 mai 1950

« Unie dans la diversité. » Telle est la devise de l’Union européenne. Cette dernière nous interroge alors sur la nature de l’Union aujourd’hui, et donc sur la logique qui a animée la construction européenne depuis ses premières concrétisations politiques. Alors que, selon les mots de Robert Schuman, la finalité de la construction européenne a toujours été de réaliser « une Fédération européenne », le texte qu’il s’agit de commenter ici permet de revenir sur le problème de la méthode à adopter afin d’atteindre cet objectif.

Ainsi, ce texte est un extrait du célèbre discours de Robert Schuman, prononcé le 9 mai 1950, et surnommé le discours de l’horloge en référence au salon du Quai d’Orsay dans lequel il fut prononcé. Robert Schuman est un des « Pères fondateurs » de l’Union européenne telle que nous la connaissons aujourd’hui, aux côtés de Jean Monnet, Konrad Adenauer et d’autres qui ont fait le rêve audacieux d’unifier l’Europe. Robert Schuman fait ici connaître le projet de création d’un pool franco-allemand pour le charbon et l’acier ouvert aussi aux autres Etats occidentaux ; celui-ci aboutit, l’année suivante, à la création de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA).

Dans un contexte d’après seconde guerre mondiale, l’extrait du discours témoigne encore du traumatisme lié à ce conflit ayant été l’occasion de nombreuses atrocités et ayant déchiré l’Europe de l’intérieure alors que c’est le deuxième conflit opposant l’Allemagne et la France depuis le début du siècle. On comprend alors l’ambition liée à l’unification de l’Europe, bien que celle-ci relève de l’utopie pour certain.

Pourtant, le discours de l’horloge comporte bien plus qu’une valeur symbolique liée à ce rêve européen. Au contraire, il peut être qualifié de « discours de la méthode » dans la construction européenne1 et témoigne du pragmatisme de celui qui le prononce. Pour Schuman, il s’agit tout autant, de réaffirmer son voeu d’unifier l’Europe que de présenter un projet à même de commencer la mise en oeuvre de cette union future. En effet, ce discours est tout à la fois, « une idée et une construction, une invention et un pragmatisme »2. En effet, au-delà du contexte d’après-guerre ce discours, et plus particulièrement l’extrait en question, témoigne de l’échec du fédéralisme à l’échelle européenne et propose un changement radical dans les modalités de la construction européenne. Face à l’idée d’une intégration européenne centralisée, Robert Schuman propose des « réalisations concrètes » permettant une unification progressive des Etats européens.

Alors que nous nous trouvons aujourd’hui dans un contexte de montée des eurosceptismes, et tandis que le projet de l’unification européenne pouvait être perçu en 1950 comme relevant de l’utopie, il apparaît particulièrement intéressant de commenter ce texte afin de remettre en perspective la situation actuelle.

En outre, d’un point de vue juridique, le débat sur les doctrines de l’intégration européenne nous permet de revenir sur la distinction fondamentale entre fédéralisme et fonctionnalisme. Ces deux doctrines de l’intégration emportent aussi des conséquences quant à la nature de l’Union européenne (entre organisation internationale et Etat fédéral ou encore confédération d’Etat, par exemple). Enfin, les différentes modalités de coopération induites par ces doctrines de l’intégration divergentes permettent de revenir sur la distinction, en droit des organisations internationales, entre organisation de coopération et organisation d’intégration.

Il s’agira alors de se demander si l’extrait du discours de Schuman nous annonce les fondements de la construction européenne qui va suivre.

Afin de répondre à cette question, il conviendra d’analyser la rupture proposée par Robert Schuman avec la logique fédérale afin de préférer une conception fonctionnaliste qui a permis une intégration progressive des Etats jusqu’à aboutir à l’Union d’aujourd’hui (I). Ainsi, le choix d’une coopération concrète axée, dans un premier temps, vers un domaine économique, a permis un approfondissement et un élargissement progressif de l’intégration européenne à travers son institutionnalisation (II).

I. La marque d’une rupture dans la pensée de l’intégration européenne

Le discours de Robert Schuman marque une rupture dans la pensée de l’intégration européenne alors que, face à l’échec pratique d’une coopération inspirée du fédéralisme (A) celui-ci préfère une vision plus pragmatique fondée sur le fonctionnalisme (B).

A. Le constat de l’échec du fédéralisme

Selon les mots de Robert Schuman qui ouvrent cet extrait : « L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble ».
Derrière cette affirmation se trouve l’idée que le fédéralisme ne constitue par une théorie satisfaisante afin de penser la construction européenne dans un premier temps. En effet, le fédéralisme se rapporte, d’une part, à l’ensemble des politiques des régimes fédéraux et, d’autre part, aux théories élaborées pour l’analyser et l’expliquer. Le fédéralisme comporte donc un double aspect, théorique et pratique. L’approche théorique du fédéralisme l’envisage comme les idées, les valeurs qui expriment une philosophie de l’unité dans la diversité. Dans une approche pratique, le fédéralisme renvoie au régime politique de la fédération. Il s’agit alors d’incorporer des unités autonomes (entités fédérées) à l’exercice d’un gouvernement central (entité fédérale) sur des bases constitutionnelles rigoureuses. Ainsi, si le fédéralisme est l’objectif à long terme de Robert Schuman, l’unification de l’Europe semble difficile à obtenir d’emblée de part cette logique.
En effet, le contexte historique semble alors donner raison à Robert Schuman alors que la méthode du fédéralisme a d’ores et déjà échoué à plusieurs reprises.
Tout d’abord, il faut citer le Congrès de la Haye de 1948 à l’occasion duquel des mouvements pro-européens s’expriment afin de jeter les bases d’un projet politique d’une Europe fédérale. Ainsi, une proposition française, belge et hollandaise prévoyait la mise en place d’une véritable Assemblée européenne qui devait servir de constituante. Cependant, le projet britannique préférait, quant à lui, la création d’un Conseil européen qui devait être une simple organisation intergouvernementale. De ces divergences est né le Conseil de l’Europe avec le traité de Londres de 1949, première manifestation de l’insuccès de la méthode fédérale.

La deuxième manifestation de cet insuccès sera celle du Pacte fédéral européen publié en octobre 1949 et proposé par un groupe de partis politiques partisans du fédéralisme au sein de l’Assemblée constituante du Conseil de l’Europe. Ce projet devait aboutir à la création d’une véritable structure fédérale dotée de compétences dans la réalisation d’une union économique de l’Europe, la mise en commun d’une politique extérieure, l’organisation de la garantie d’une protection juridictionnelle des droits fondamentaux, etc. Une fois de plus celui-ci n’aboutit pas face à la menace de la Grande-Bretagne et des pays scandinaves de quitter immédiatement le Conseil de l’Europe si pareille résolution devait être adoptée.

Aujourd’hui, si l’Union présente certaines caractéristiques de l’Etat fédéral ou de la fédération, telles que l’existence d’une assemblée élue (Parlement européen), on ne peut toujours pas qualifier l’Union européenne de fédération et ce pour un certain nombre de raisons. En effet, elle a été créée par des traités, acte de droit international, et non par une constitution qui est un acte de droit interne, bien que le terme de « charte constitutionnelle » puisse être trouvé dans la jurisprudence de la Cour de justice. Par ailleurs, l’Union ne détient pas le pouvoir de déterminer la répartition des compétences entre elles-mêmes et ses Etats membres. Si tel est le cas aujourd’hui, on peut comprendre que la méthode fédéraliste n’est pas aboutie à l’époque du discours de Schuman, amenant celui-ci à proposer une méthode alternative.

Ainsi, c’est dans le contexte présenté ci-dessus que Robert Schuman, face à la vision radicale de la méthode fédérale selon laquelle l’unité de l’Europe pourrait être réalisée par une seul acte, présente l’alternative du fonctionnalisme comme une solution pragmatique.

B. La consécration d’un succédané efficient : le fonctionnalisme

En miroir avec l’affirmation de l’échec du fonctionnalisme, Robert Schuman propose une rupture fondamentale. Il affirme ainsi : « L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait ».

C’est l’apparition de la méthode fonctionnelle dans le cadre de l’intégration européenne. En effet, cette dernière n’est pas conçue comme un processus cohérent, se développant selon un plan d’ensemble et dirigé vers un objectif politique global. Au contraire, l’intégration est possible à partir de, ou plutôt n’est possible qu’à partir de, réalisations partielles ayant des objectifs limités. Schuman propose alors de réaliser l’Europe fédérale à travers des réalisations limitées et concrètes afin de créer une « solidarité de fait ». Cela représente une réelle inversion de la démarche : il s’agira d’abord de réaliser l’union dans des secteurs limités sur lesquels seront concentrés des moyens juridiques, matériels et humains. C’est effectivement la logique qui préside à la création de la CECA, celle-ci étant le premier terrain d’expérimentation de la méthode fonctionnelle entre la France, l’Allemagne, l’Italie et le Bénélux concernant la production et le commerce du charbon et de l’acier.

Ainsi, comme l’affirme Konrad Adenauer dans son discours prononcé au Luxemburg le 8 septembre 1952 à l’occasion de la constitution du Conseil spécial de ministres de la CECA : « l’unification de l’Europe … ne peux pas consister à créer un centralisme européen ». Cette unification doit plutôt « s’accomplir sur une base fédérative ou confédérative, ou ne pas s’accomplir du tout ». Une confédération d’Etats peut être définie comme une association volontaire entre Etats, généralement contigus, qui sont et demeurent souverains au regard du Droit international, mais qui délèguent aux organes par eux institués des compétences d’attribution et des pouvoirs juridiques à l’effet d’assurer une meilleure protection de certains intérêts communs à l’ensemble de ses membres. Dans le cadre de la CECA, et notamment à travers le Conseil spécial des ministres, on voit bien apparaître ce double objectif de préservation de la souveraineté des Etats et de leurs intérêts propres, d’une part, et de représentation des intérêts de la Communauté « dans le domaine des droits souverains qui lui sont transmis », d’autre part. Aujourd’hui encore le principe de l’attribution des compétences préside au fonctionnement de l’Union européenne. En outre, certaines institutions de l’Union européenne défendent l’intérêt de l’Union (c’est le cas de la Commission qui est « gardienne des traités »), tandis que d’autres instances permettent la représentation des intérêts nationaux (au sein du Conseil).

Finalement, la création de la CECA représente une « petite » réalisation concrète qui n’est pas conçue comme une fin en soi mais doit permettre, à plus long terme, l’unification de l’Europe. L’unification de cette Europe se réalisera alors aussi bien par l’élargissement que par l’approfondissement de la construction européenne dans le cadre d’institutions supranationales.

II. L’annonce de l’institutionnalisation d’une coopération européenne concrète

Dans le cadre de la CECA dont la création est annoncée par l’extrait, Robert Schuman entend expliciter le domaine dans lequel la « solidarité de fait » va se réaliser, en l’occurrence le domaine économique (A), tandis que l’approfondissement progressif de l’intégration européenne sera permis dans des cadres institutionnels établis (B).

A. Le domaine économique privilégié dans la création d’une « solidarité de fait »

Dans l’extrait, Robert Schuman présente le projet de la CECA, explicitant ainsi que la « solidarité de fait » sera d’abord créée par une coopération concernant « la production franco-allemande de charbon et d’acier ». C’est donc en matière économique qu’il s’agit de concrétiser une certaine coopération afin de réaliser à terme le « rêve européen ». Près de 6 ans plus tard, cette logique se retrouve dans le traité de Rome qui est l’occasion de créer deux nouvelles communautés : l’EURATOM en matière d’énergie économique, mais aussi avec la Communauté Economique Européenne (CEE). Ainsi, l’article 2 de ce traité annonce le double objectif de créer un « marché commun » et une « Union économique et monétaire » afin de soutenir « la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les Etats membres ». Aujourd’hui encore, l’origine économique de la coopération européenne marque encore fondamentalement les objectifs de l’Union européenne alors que le marché intérieur a été réalisé.

En outre, à l’époque du discours de Robert Schuman, il ne faut pas oublier l’enjeu premier de cette unification européenne dans un contexte de sortie de deux conflits mondiaux opposant notamment l’Allemagne et la France. Le premier objectif en créant cette solidarité de fait en matière économique est donc la paix. Ainsi, ce n’est pas un hasard si Schuman affirme que « l’action entreprise doit toucher au premier chef la France et l’Allemagne ». Cet objectif est partagé par tous les « pères de l’Europe », dont Konrad Adenauer qui affirmera : « Dans l’intérêt de la Paix, dans l’intérêt du Progrès, nous devons créer l’Europe, et nous la créerons. ». En outre, l’association entre l’objectif économique et l’objectif de paix se retrouve dès la fin de la seconde guerre mondiale alors que Winston Churchill évoque, le 19 septembre 1946 à Zurich, le « droit à la vie et à la prospérité ».

Enfin, l’unification de l’Europe et cet objectif de ne peuvent être remplis que si davantage de pays s’associent au projet de la CECA. Ainsi, Robert Schuman appelle de ses voeux « une organisation ouverte à la participation des autres pays d’Europe » tandis que Konrad Adenauer affirmait également que la « Communauté « européenne » du Charbon et de l’Acier » ne devrait pas se limiter à ses Etats fondateurs. Les vagues successives d’élargissement des communautés européennes, puis de l’Union européenne, montreront le succès de l’intégration européenne dans ce sens. Ainsi, de 6 pays fondateurs de la CECA, l’Union européenne compte aujourd’hui 28 Etats membres s’étendant jusqu’en Europe de l’est entre lesquels la paix semble durable.

Au-delà de l’élargissement, l’institutionnalisation de solidarités de fait en Europe permettra également un approfondissement de l’intégration européenne dans des domaines plus variés.

B. L’institutionnalisation d’une construction européenne en constant questionnement

Pour finir, il est important de mentionner que Robert Schuman insiste sur la création d’une institution afin de permettre cette intégration européenne. En effet, la production de charbon et d’acier, dit-il, doit être placée « sous une Haute autorité commune ». L’importance de cette « institutionnalisation » de la coopération à l’échelle européenne avait d’ailleurs été soulignée par Winston Churchill dès 1946 lorsqu’il mentionnait la nécessité d’une « structure régionale » européenne placée sous l’Organisation des Nations Unies.

Aujourd’hui, on constate effectivement que l’Union européenne est dotée d’un système institutionnel très complet. Cette réalité est l’aboutissement d’un processus d’intégration toujours plus approfondi.

En effet, ce développement d’institutions s’est réalisé afin d’organiser une coopération européenne concernant des domaines de plus en plus variés, permettant une intégration toujours plus complète. Alors que le traité de Rome déjà mentionné crée en 1957 deux nouvelles communautés, le traité de Maastricht de 1992 rassemble ces communautés autour des trois piliers de l’Union européenne. Le premier pilier, notamment, peut être qualifié de « supranational » tant il reprend les politiques intégrées telles que la politique agricole commune, l’Union douanière, ou le marché intérieur, par exemple. Le second pilier concerne quant à lui, la politique étrangère et de sécurité commune tandis que le 3e pilier inclue la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Ainsi, la coopération n’est aujourd’hui plus seulement économique mais elle s’articule autour de valeurs communes comme le respect des droits fondamentaux (article 2 du Traité sur l’Union européenne – TUE) dont le respect conditionne l’adhésion à l’Union (article 49 du TUE). Le droit de l’Union touche aujourd’hui des matières aussi diverses que le marché intérieur ou la circulation des personnes au sein d’un espace de liberté, de sécurité et de justice (article 3 du TUE). Le traité de Lisbonne de 2007 ira encore plus loin en permettant également le développement de l’action extérieure de l’Union et en accroissant les pouvoirs du Parlement qui est désormais sur un pied d’égalité avec le Conseil.

Au-delà d’une organisation de coopération, on se trouve ainsi bien en présence d’une organisation d’intégration aujourd’hui. Est-ce à dire que le rêve de fédéralisme est d’ores et déjà réalisé ? Comme nous avons pu le voir, il est impossible de répondre par l’affirmative. En revanche, il est indéniable que la méthode fonctionnaliste a permis une intégration progressive là où le fédéralisme avait échoué. Face aux eurosceptismes, il pourra être rappelé que la construction européenne s’est toujours faite en réaction à des défis paraissant parfois insurmontables.

1 B. BONNET, « Discours de l’horloge », in W. MASTOR, J. BENETTI, P. EGEA, Les grands discours de la culture juridique, Paris : Dalloz, Grands Discours, 2017, p.817
2 Ibid.