Eléments de correction (TD droit constitutionnel) TD 02

 Bonjour,

voici quelques éléments de correction issus des travaux dirigés en droit constitutionnel de Mme Philippe (grand merci à elle) ; ils n’engagent que leur.e auteur.e. 🙂

Dissertation :

La pratique parlementaire a parfois subverti le régime parlementaire.

 

Le régime parlementaire est un régime de séparation souple des pouvoirs. Il associe une interdépendance organique des pouvoirs et une collaboration fonctionnelle. La stabilité du régime tient à l’équilibre entre les pouvoirs. Chacun dispose d’un moyen d’éviction, en dernier recours. Le pouvoir législatif peut censurer le gouvernement ; et le pouvoir exécutif peut dissoudre le Parlement. Mais l’équilibre est parfois difficile à trouver et l’un des pouvoirs « prend le pas » sur l’autre. Lorsque le pouvoir législatif prend le dessus, c’est le régime d’assemblée (« parlementarisme absolu » – Malberg). Souvent liée à une pratique parlementaire excessive cette situation a appelé ce qu’il convient d’appeler la rationalisation parlementaire. Celle-ci a pris corps au gré des modifications du texte constitutionnel et a pour objectif d’assurer l’effectivité du régime parlementaire.

C’est en Grande-Bretagne que se développe le régime parlementaire. Dès la conquête normande, le baronnage est excédé par les exigences royales et se bat pour obtenir la représentation de ses intérêts face à la Couronne : le système représentatif prend forme. L’évolution est longue. Au départ, le Parlement est convoqué par le Roi seulement sur des questions financières, et ce n’est qu’au XVIIe siècle, sous les règnes de Jacques Ier et de Charles Ier que le Parlement prétend au partage des pouvoirs avec le Roi. Se met en place une monarchie limitée, chère à Montesquieu, où les pouvoirs – exécutif et législatif – sont indépendants et la responsabilité politique du Roi exclue. Mais selon Benjamin Constant, le régime parlementaire n’apparait réellement qu’avec la naissance du « pouvoir ministériel » et son corollaire, la responsabilité politique des ministres. C’est en effet cette responsabilité politique des ministres devant le Parlement qui semble être le critère déterminant du régime parlementaire – la condition de son équilibre. Mais la pratique parlementaire semble parfois subvertir le texte. C’est particulièrement le cas en France où l’équilibre réel entre les pouvoirs a été difficile à atteindre. La IVe République conservera en grande partie le système parlementaire issu de la IIIe République. Les outils dont disposent chaque pouvoir, exécutif et législatif, ne permettent pas d’atteindre l’équilibre. L’exécutif peine à s’affirmer face au Parlement. C’est la toute-puissance parlementaire. Il faudra attendre le passage à la Ve République et les différentes révisions constitutionnelles pour observer les premières rationalisations effectives du régime parlementaire.

L’étude constitutionnelle atteste de la longue évolution du parlementarisme en France. À l’origine issu du régime représentatif, légitimé par des théories fortes comme celles de la souveraineté populaire et nationale, le régime parlementaire s’est imposé en France comme le régime démocratique et libéral par excellence. Pourtant, les dévoiements que celui-ci a pu connaitre en pratique ont mis à mal sa légitimité et son opportunité ; la toute-puissance parlementaire conduisant à l’inertie du pays. C’est ce qui explique en partie la préférence de Montesquieu pour une monarchie limitée, ce système permettant une réelle effectivité du pouvoir exécutif, à côté du pouvoir législatif. Mais la forme républicaine du gouvernement souhaitée en France pose quant à elle au régime parlementaire des défis d’ampleur. La question est alors celle des outils et mécanismes à l’œuvre dans le système parlementaire français et les écueils qu’ils recèlent. En quoi le régime parlementaire instauré par les IIIe et IVe Républiques n’a-t-il pas permis que le « pouvoir arrête le pouvoir », selon la prescription de Montesquieu ? Et quels ont été, alors, les outils mobilisés ou créés par le pouvoir constituant pour rationaliser ce régime ?

Pour répondre à ces interrogations il faudra revenir sur les tenants et aboutissants du régime parlementaire ; sur ce qui fait à la fois sa force et est source de vicissitude. En nous appuyant sur l’histoire constitutionnelle, et plus particulièrement sur l’étude de la IVe République, nous envisagerons les mécanismes mis en œuvre et les rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif que ceux-ci engendrent (I). Nous pourrons alors analyser la transformation de ces mécanismes, leur pertinence dans le passage à la Ve République et leurs conséquences quant à l’équilibre des pouvoirs (II).

Du régime parlementaire au parlementarisme absolu
ou la décadence de l’institution parlementaire

Dans les sociétés contemporaines l’exercice direct du pouvoir par le peuple semble, pour des raisons pratiques, compromis. La fonction de représentation est alors nécessaire afin d’assurer la représentation du peuple souverain, de la nation souveraine. Le Parlement est alors considéré comme l’organe représentatif du peuple et tire de cette assertion une forte légitimité (A). Pourtant, la conciliation de cette légitimité avec la mise en place d’un régime parlementaire ne se fera pas sans heurts. Ceci parce que la pratique parlementaire s’est considérablement éloignée de l’idéologie du régime parlementaire (B).

A. L’indicible lien entre l’idéal démocratique et le régime parlementaire

  1. Le régime parlementaire : un régime d’équilibre entre les pouvoirs législatif et exécutif

Interdépendance fonctionnelle (moyen d’action réciproque) – mise en jeu de la responsabilité des différents pouvoirs devant les autres (motion de censure, dissolution).

Collaboration entre les pouvoirs (initiative des lois notamment).

Régime à opposer au régime présidentiel (séparation stricte des pouvoirs)

  1. Le régime parlementaire et les écueils dus à la représentation

La représentation peut prendre différentes formes selon la théorie envisagée :

  • Souveraineté populaire (Rousseau) qui entraine une démocratie directe et une représentation « sous contrôle du peuple » – illustrée par la Commune de Paris. Les représentants ont des mandats impératifs et sont révocables à tout moment. Il s’agit d’une période douloureuse pour le pays, tabou, et l’on rejette ce type de régime où le peuple conserve un grand pouvoir.
  • Souveraineté nationale (Sieyès) qui entraine une démocratie indirecte et une représentation « non impérative »   – selon cette théorie la souveraineté appartient à la nation toute entière. Or la nation ne peut s’exprimer par elle-même. Cela conduit alors à confier aux représentants un mandat représentatif et ils ne seront donc sanctionnés par le peuple qu’à l’occasion des élections.

Problèmes du principe de représentation :

La Loi du 25 février 1875 relative à l’organisation des pouvoirs, précise à l’article 1er que: « Le pouvoir législatif s’exerce par deux assemblées : la Chambre des députés et le Sénat. – La Chambre des Députés est nommée par le suffrage universel, dans les conditions déterminées par la loi électorale[…] ».

L’élection des représentants à la Chambre des députés au suffrage universel direct confère de facto une grande légitimité au Parlement.

B. Les écueils du régime parlementaire sous les IIIe et IVe Républiques

  1. L’investiture et son corollaire : le défaut de légitimité propre de l’exécutif

Sous les IIIe et IVe République, le Président procède du Parlement.

Sous la IIIe République : Selon la Loi du 25 février 1875 relative à l’organisation des pouvoirs, article 2 : « Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale. Il est nommé pour sept ans. Il est rééligible. »

Sous la IVe République :

– Selon l’article 29 de la Constitution du 27 octobre 1946 : «  Le président de la République est élu par le Parlement. Il est élu pour sept ans. Il n’est rééligible qu’une fois. »

– Selon l’article 45 «  […] Le président du Conseil et les ministres ne peuvent être nommés qu’après que le président du Conseil ait été investi de la confiance de l’Assemblée au scrutin public et à la majorité absolue des députés, sauf cas de force majeure empêchant la réunion de l’Assemblée nationale. »

Pour ces raisons, on a pu dire que le gouvernement n’était alors qu’une simple commission parlementaire.

En soi, l’investiture confère une légitimité « par ricochet » à l’exécutif, il n’est donc pas exempt de toute légitimité, mais l’investiture semble instaurer une sorte de « hiérarchie de légitimité » entre les pouvoirs législatif et exécutif.

  1. Une pratique parlementaire en contradiction avec l’idée du parlementarisme

Sous la IIIe République :

  • Difficulté à légiférer due aux dissensions existantes entre les parlementaire (monarchistes vs républicains) ; on se retrouve donc avec une assemblée souveraine mais qui n’est pas capable de légiférer convenablement du fait de dissensions internes.

Sorte de confusion des pouvoirs législatif et exécutif avec le recours aux décrets lois, hors de tout cadre normatif.

  • Effacement du président – l’effacement de la fonction présidentielle tient à deux causes. Tout d’abord, « Les hommes de 1789 s’étaient montrés particulièrement hostiles au Chef de l’Etat qu’ils tenaient pour responsable de tous les abus du pouvoir exécutif». Ce qui conduisit en pratique à la désuétude des prérogatives du Président. De plus, « L’effacement du Président de la République sous la 3ième République tient aussi au fonctionnement du régime parlementaire qui affaiblit la fonction présidentielle : Il l’a affaiblie car l’irresponsabilité du Chef de l’État tend naturellement à le diminuer, les notions de responsabilité et de pouvoir étant intimement liées. »[1].

Sous la IVe République :

  • Censure du gouvernement à répétition sous la IVe conduisant à une instabilité ministérielle et à l’inertie du pays.
  • Régime parlementaire moniste (c’est-à-dire que le gouvernement n’est responsable que devant le Parlement et pas devant le chef de l’État), cela illustre « l’inutilité » du Président de la République, simple figure symbolique.

La rationalisation du régime parlementaire par la revalorisation des pouvoirs exécutif et judiciaire sous la Ve République

Suite aux nombreux dysfonctionnements du régime parlementaire sous la IIIe RP, les Constitutions des IVe et Ve République se sont efforcées de rationaliser les rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif. Cette rationalisation du parlementarisme passe tout d’abord par la rationalisation directe et indirecte du Parlement (A) ainsi que par la clarification constitutionnelle des domaines de compétences et l’institution d’un contrôle de constitutionnalité des lois (B).

A. Une rationalisation directe et indirecte du parlementarisme

  1. La « rationalisation indirecte » : le renforcement du pouvoir exécutif par l’élection du président au suffrage universel direct

Discours de Bayeux, 16 juin 1946 où De Gaulle exprime son opinion quant à ce que devrait réaliser la IVe République, et notamment la mise en place d’un exécutif fort (cela a été rejeté par la IVe République, peut être que le souvenir du régime de Vichy était encore trop présent).

La Ve République n’optera pas directement pour l’élection du Président au suffrage universel direct, il faudra attendre la révision constitutionnelle adoptée par référendum le 28 octobre 1962. Notons qu’alors, De Gaulle a évincé la procédure classique de révision de la Constitution et est passé par la voie du référendum (article 11) pour « faire passer » cette révision. Mitterand parlera de cette façon de faire comme d’un « coup d’État ».

L’élection du Président au suffrage universel direct confère à celui-ci une légitimité égale à celle du Parlement.

  1. La « rationalisation directe » : l’évolution du mode de scrutin relatif aux élections législatives

À la différence de l’élection présidentielle, le mode de scrutin pour les élections législatives n’est pas fixé par la Constitution.

Sous la IIIe  République : on a oscillé entre différentes modes de scrutin : scrutin uninominal majoritaire à deux tours ou à un tour ; scrutin de liste ; système mixte, … avec également des changements s’agissant de la circonscription de référence).

En tout état de cause, au début de cette République, deux grands courants s’opposaient (les monarchistes et les républicains), la question de la stabilité parlementaire ne se posera que sur la fin de la IIIe République.

Sous la IVe République : on a opté pour une représentation proportionnelle (départementale), or, et comme cela a déjà été souligné, cela a conduit à une instabilité politique car il n’existait pas de courant politique fort, majoritaire, régnait le multipartisme. Le Parlement était alors incapable de s’entendre quant à la conduite à tenir (ce qui conduira, avec la crise algérienne, à l’implosion de la IVe  République). La Ve lutte alors contre « le régime des partis »[2].

Sous la Ve République : Aujourd’hui c’est le Code électoral qui fixe les modalités de scrutin des élections législatives ; selon l’article L123, les députés sont élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. C’est ce mode de scrutin qui a été utilisé durant toute la Ve République (à l’exception des élections législatives de 1986). Cela a permis l’émergence d’un « fait majoritaire » qui participe de la rationalisation du parlementarisme en ce qu’il assure à l’exécutif le soutien du législatif.

B. La mise en place d’un contrôle constitutionnel de la loi sous la Ve République

  1. L’amélioration du texte constitutionnel et la consécration d’un régime parlementaire rationalisé dans la Ve République

Changement symbolique : ce n’est plus le Parlement qui est traité en premier dans le texte constitutionnel.

Dispositions de la Ve République :

Article 3 – « La souveraineté nationale appartient au peuple, qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum » ; on affirme ici que la souveraineté nationale appartient au peuple (certes on a une confusion discutable entre souveraineté nationale et populaire, mais pour ce qui nous intéresse – la rationalisation du parlementarisme – cela permet de rappeler que le Parlement ne peut être souverain, on rejette la souveraineté parlementaire.

Articles 6 et 7 – élection pour 5 ans au suffrage universel direct – révision de 1962 pour suffrage universel direct, et 2000 pour le quinquennat. L’élection au SUD comme nous l’avons vu confère une légitimité propre au pouvoir exécutif.

Article 8 – le président nomme le Premier ministre (pouvoir propre) et les ministres (pouvoir partagé avec le Premier ministre) MAIS plus d’investiture par le Parlement. On ne peut donc plus considérer que l’exécutif n’est qu’une commission du Parlement.

Article 11 – référendum sur initiative du président, reflète le lien existant entre le Président de la République et le peuple (illustré par le recours à cet article par De Gaulle en 1962 pour « évincer » la procédure classique de révision constitutionnelle ;

Article 12 – dissolution de l’assemblée nationale, sans conditions trop restrictive. Afin de faire de ce droit un réel contre-pouvoir aux mains de l’exécutif.

Article 24 – « Le Parlement vote la loi », avec clarification par le biais des articles 34 et 37 des domaines respectifs des pouvoirs législatif et exécutif. Chaque pouvoir à son domaine, il peut y avoir collaboration (initiative concurrente des lois, possibilités d’ordonnances – article 38) mais aucun empiètement d’un pouvoir sur l’autre ne peut être fait.

Article 49 – vote de confiance – al. 1 sur politique générale ou programme, al. 3 sur projet ou proposition de loi. Véritable arme aux mains de l’exécutif, les expériences récentes de la loi Macron et de la loi El Khomri semblent donner à ce pouvoir un goût amer. Pourtant, il s’agit d’un réel contre-pouvoir permettant de rationaliser le parlementarisme et de forcer le Parlement à se positionner sur un texte.

Enfin, les articles relatifs au Conseil constitutionnel.

Vu ces dispositions on peut affirmer que le texte constitutionnel de la Ve République prend acte des écueils des régimes parlementaires des Républiques précédentes et que l’objectif est celui de la rationalisation du parlementarisme. Cela passe alors par une redéfinition des domaines de la loi et du règlement, par l’affirmation d’une légitimité propre de l’exécutif et de compétences propres du président (ainsi qu’en pratique l’existence de « domaines réservés »).

  1. Une amélioration du texte constitutionnel confortée par l’instauration du contrôle de constitutionnalité des lois

L’instauration d’un contrôle de constitutionnalité de la loi a longtemps été inconcevable – conception rousseauiste de la souveraineté, la loi est l’expression de la volonté générale ; de plus, méfiance envers les juges du fait du souvenir de l’arbitraire des magistrats des parlements d’Ancien Régime.

En 1946, est timidement créé un Comité constitutionnel. Il s’agit d’une première tentative visant à instaurer un contrôle de constitutionnalité de la loi. Mais celui-ci disposait de pouvoirs très limités et la saisine était très difficile.  « s’il est créé un Comité constitutionnel censé limiter la souveraineté de la loi, ses pouvoirs sont très limités (art. 91). En effet, il ne peut contrôler la loi que par rapport aux Titres I à X de la Constitution (art. 92, al. 3) sur demande conjointe du président de la République et du président du Conseil et à la suite d’une demande de la majorité absolue du Conseil de la République. Si le Comité constitutionnel donnait un avis défavorable, la loi ne pouvait être promulguée qu’après modification de la Constitution. Le Comité constitutionnel n’est intervenu qu’une seule fois, en 1948, à propos de la constitutionnalité de la procédure d’adoption d’une loi. ».

En 1958 est créé le Conseil constitutionnel, il n’était alors que « le chien de garde de l’exécutif » – il vérifiait que la loi n’empiétait pas sur le domaine règlementaire. Il ne s’agissait pas vraiment d’un contrôle de la conformité des lois à la Constitution et aux droits et libertés qu’elle garantis.

Finalement, en 1971, le Conseil constitutionnel annule une loi jugée contraire au principe de la liberté d’association (décision du 16 juillet 1971 dite « liberté d’association »). Par cette décision, le Conseil constitutionnel opère un véritable contrôle de constitutionnalité (et « crée » le bloc de constitutionnalité » qui lui sert de référence). Ce contrôle a priori permet de s’assurer de la conformité d’une loi à la Constitution, cela vient ainsi relativiser la toute-puissance de la loi et cela permet de donner une véritable effectivité au texte constitutionnel et donc aux rapports institués entre les pouvoirs exécutif et législatif.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 met en place le principe de contrôle de constitutionnalité a posteriori. Cette QPC est ouverte à tout justiciable qui arguerait, en cours d’instance, du fait qu’une loi porte atteinte à l’un de ses droits ou libertés constitutionnellement garantis. Il s’agit d’un véritable changement de paradigme. Au départ, la loi est l’expression de la volonté générale, sous entendue qu’elle est l’expression de la volonté du peuple/nation. Or, admettre qu’un justiciable puisse se prévaloir de la Constitution pour affirmer qu’une loi porte atteinte à l’un de ses droits ou libertés, cela revient à dire que la loi n’est en fait pas l’expression de la volonté générale.

[1] Vignaux E., Les vices du parlementarisme sous l’empire de la Constitution de 1875, Thèse pour le doctorat, Toulouse, p. 81.

[2] Contre lequel se positionne fermement De Gaulle.

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