Eléments de correction(s) – DIUE – commentaire avis 213

Cher.e.s étudiant.e.s de L1; groupe 01 , droit institutionnel de l’UE

afin de préparer au mieux vos révisions, vous trouverez ci-dessous des éléments détaillés de correction(s) relatifs au galop d’essai

Un très grand MERCI à l’équipe pédagogique pour la rédaction et la diffusion de ces éléments et plus personnellement donc à Mmes Afroditi MARKETOU, Salomé GOTTOT ainsi qu’à M. Julien MARGUIN.

Ces éléments n’engagent que leur.e. auteur.e. et ne doivent pas être tenus pour parole d’évangile. Ils sont un exemple de correction, une proposition.

Commentaire / avis 213

Introduction

Accroche : L’adhésion de l’Union européenne à la CEDH est un projet de longue date. Elle peut être vue comme un aspect essentiel de l’intégration politique et de la création d’un peuple européen, dont les membres partageraient des valeurs essentielles. L’importance de cette adhésion pour le processus d’intégration européenne a été mise en exergue par le Parlement dans sa résolution du 19 mai 2010 (cf. les textes de la plaquette de TD). L’avis 2/13 dont le texte à commenter est extrait pourrait remettre en cause cette adhésion, ce qui explique son retentissement.

Procédure : L’art 218§11 TFUE met en place une procédure de contrôle préventif des accords internationaux signés par l’UE. Ce contrôle est confié à la CJUE, qui émet des avis sur la compatibilité d’un projet d’accord aux traités. Des exemples célèbres d’avis sont les avis 1/91 et 1/92 sur l’Espace économique européen. La Cour peut être saisie par le Conseil, la Commission ou un Etat membre et, depuis le traité de Nice, par le Parlement. Si la Cour rend un avis négatif, l’accord ne peut entrer en vigueur qu’après modification de l’accord ou une révision de la disposition (ou des dispositions) du traité qui font obstacle à la signature de l’accord.

Historique : La première tentative d’adhésion de l’UE à la CEDH a eu lieu au début des années quatre-vingt-dix. Dans le cadre de la procédure de contrôle préalable des accords internationaux, la Cour a rendu l’avis 2/94 en 1996. Dans cet avis, la Cour avait décidé que l’UE n’était pas compétente pour adhérer à la CEDH.

Depuis un article spécial a été ajouté avec le traité de Lisbonne. L’art 6§2 TUE dispose expressément que l’UE adhère à la CEDH. Parallèlement, un Protocole n° 14 a été annexé à la CEDH, prévoyant expressément la possibilité d’adhésion de l’UE à la Convention. La déclaration d’une claire volonté politique d’adhérer à la CEDH est quelque peu nuancée par le protocole 8 UE relatif à l’adhésion de l’Union à la CEDH, qui déclare qu’une telle adhésion doit préserver les caractéristiques spécifiques de l’UE et du droit de l’Union et ne doit affecter ni les compétences ni les attributions des institutions de l’Union.

Tout semblait prêt pour que l’UE puisse adhérer à la CEDH. Sur cette base, s’est engagé, le 4 juin 2010, un long processus de négociation, qui a abouti à un projet d’accord le 5 avril 2013. C’est dans ce contexte que, le 4 juillet 2013, la Commission a saisi la CJUE pour un avis sur la compatibilité du projet d’accord avec le droit de l’Union.

Contexte et importance : L’avis 2/13 du 18 décembre 2014 donne un coup d’arrêt à la procédure d’adhésion de l’UE à la CEDH et enterre les espoirs d’une adhésion, à court terme, voire de façon plus générale de toute adhésion. L’avis a été beaucoup critiqué par les commentateurs. D’autant plus que l’Avocate Générale Julianne Kokott s’était prononcée en faveur de la compatibilité de cet accord avec le droit de l’UE.

Nous sommes dans une période généralement difficile pour l’UE, caractérisée par une montée de l’euroscepticisme dans plusieurs pays et par une profonde crise économique et politique. L’avis 2/13 a pu être perçu comme un coup supplémentaire à la dynamique d’intégration européenne et au rapprochement des peuples européens.

Problématique : Paradoxe : c’est sur l’article 6 TUE et sur le Protocole 8 que la Cour s’est fondée pour déclarer l’incompatibilité du projet d’accord d’adhésion au droit primaire. En se fondant sur sa propre interprétation des traités, la Cour est allée à l’encontre de la volonté explicite des Etats-membres et d’une résolution du Parlement européen. D’où la Cour tire-t-elle la légitimité pour s’opposer à ce qui semblait être la volonté des auteurs du traité ? Comment la Cour justifie-t-elle sa décision ? Le discours fortement technique de l’avis ne doit pas faire oublier les enjeux importants de la décision sur le plan de la protection des droits fondamentaux et de l’intégration européenne.

Nous allons d’abord analyser les différents arguments mis en avant par la Cour, fondés sur la spécificité du droit de l’UE (I), pour ensuite discuter ces arguments, en s’interrogeant sur les conséquences que l’avis entraine pour l’intégration européenne (II).

Plan :

I.      La préservation de la spécificité du droit de l’UE

A.               Une atteinte à la spécificité de l’UE : l’application uniforme du droit de l’UE et le principe de confiance mutuelle

Ø    Selon la Cour, « l’accord envisagé (…) est susceptible de porter atteinte aux caractéristiques spécifiques (…) du droit de l’Union, dans la mesure où il n’assure pas la coordination entre l’article 53 de la CEDH et l’article 53 de la Charte ».

Article 53 de la Charte : « Aucune disposition de la présente Charte ne doit être interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l’homme et libertés fondamentales reconnus, dans leur champ d’application respectif, par le droit de l’Union, le droit international et les conventions internationales auxquelles sont parties l’Union, la Communauté ou tous les États membres, et notamment la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que par les constitutions des États membres ».

La Cour a donné une interprétation de cette disposition dans un arrêt important, auquel elle se réfère dans le texte de l’avis (arrêt Melloni du 26 février 2013). Selon cette interprétation : « l’article 53 de la Charte confirme que, lorsqu’un acte du droit de l’Union appelle des mesures nationales de mise en œuvre, il reste loisible aux autorités et aux juridictions nationales d’appliquer des standards nationaux de protection des droits fondamentaux, pourvu que cette application ne compromette pas le niveau de protection prévu par la Charte, telle qu’interprétée par la Cour, ni la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union » (arrêt Melloni, §60). On en déduit que, dans un domaine où l’harmonisation des législations nationales est avancée, les Etats-membres ne peuvent pas garantir un niveau de protection plus élevé que la Charte.

Au contraire, l’article 53 de la CEDH prévoit qu’ « aucune des dispositions de la présente Convention ne sera interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales qui pourraient être reconnus conformément aux lois de toute Partie contractante ou à toute autre Convention à laquelle cette Partie contractante est partie ». La CEDH donne le droit aux Parties contractantes de fixer des standards de protection des droits et libertés plus élevés que ceux fixés par la Convention. La Convention garantit un minimum de protection des droits fondamentaux et n’interdit pas aux législations nationales d’aller au-delà dans cette protection.

Exemple : Cette différence d’interprétation peut conduire à un conflit. Par exemple, dans le cadre du mandat d’arrêt européen, où la Cour accorde une grande importance à l’unité de l’application du droit de l’UE, la CJUE applique le droit à un procès équitable tel que défini par la Charte. Il en résulte que la Charte doit primer sur une législation nationale, même si l’application de cette dernière serait plus protectrice pour l’individu. La CEDH, au contraire, n’empêcherait pas l’application des règles nationales dans ce domaine.

Selon la CJUE il aurait fallu un mécanisme de coordination des dispositions en cause, en l’absence duquel le traité porte atteinte à la spécificité du droit de l’UE.

Ø    Ensuite, la Cour a mis en avant que « l’accord envisagé (…) est susceptible de porter atteinte aux caractéristiques spécifiques (…) du droit de l’Union, dans la mesure où il ne prévient pas le risque d’atteinte au principe de la confiance mutuelle entre les Etats membres dans le droit de l’Union »

 Le principe de confiance mutuelle implique que, lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union, les Etats-membres doivent présumer le respect des droits fondamentaux par les autres Etats-membres. Par conséquent, il ne serait pas possible aux autorités nationales d’un Etat d’exiger d’un autre Etat un niveau de protection des droits fondamentaux plus élevé que celui assuré par le droit de l’Union. Il en va de même pour la possibilité pour un Etat de vérifier si un autre Etat protège effectivement les droits fondamentaux.

Pour autant, en assimilant l’Union à un Etat au même titre que les Parties contractantes à la CEDH, l’accord d’adhésion à cette Convention imposerait que l’Union et ses Etats-membres vérifient le respect réciproque des droits fondamentaux. Ceci irait à l’encontre du principe de confiance mutuelle et est « susceptible de compromettre l’équilibre sur lequel l’Union est fondée ainsi que l’autonomie du droit de l’Union » (cf. le communiqué de presse).

Exemple : Par exemple, l’exigence de vérification du respect des droits fondamentaux pourrait faire obstacle à l’application uniforme de la procédure du mandat d’arrêt européen.

Etant donné que rien n’est prévu dans la proposition d’accord pour remédier à ce problème, la CJUE a déclaré un nouveau point d’incompatibilité du texte avec le droit de l’UE.

B.                 Une atteinte à l’autonomie de l’UE à travers la compétence de la Cour

Ø    Selon la Cour, « l’accord envisagé (…) est susceptible de porter atteinte aux caractéristiques spécifiques (…) du droit de l’Union, dans la mesure où il ne prévoit aucune articulation entre le mécanisme institué par le protocole no 16 et la procédure de renvoi préjudiciel prévue par l’article 267 TFUE »

Le protocole 16 à la CEDH prévoit que « Les plus hautes juridictions d’une Haute Partie contractante (…) peuvent adresser à la Cour des demandes d’avis consultatifs sur des questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la Convention ou ses protocoles ».

En même temps, l’article 267 TFUE exige des juridictions supérieures des Etats-membres qu’elles adressent à la CJUE leurs questions d’interprétation du droit de l’Union au moyen de questions préjudicielles.

Là encore, le problème se pose lorsque la Charte et la CEDH garantissent les mêmes droits : ce serait par exemple le cas du droit de propriété ou de la protection de la vie privée et familiale. Certains Etats-membres pourraient adresser une question qui toucherait à l’interprétation de ces droits, et donc du droit de l’Union, à Strasbourg.

Selon la Cour, une telle possibilité est susceptible d’ « affecter l’autonomie et l’efficacité de la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE » (§197 de l’avis). Précisons que ce protocole 16 a été signé le 2 octobre 2013 et n’est pas encore entré en vigueur.

Ø    La Cour a ensuite déclaré que « l’accord envisagé (…) est susceptible d’affecter l’article 344 TFUE, dans la mesure où il n’exclut pas la possibilité que des litiges entre les Etats membres ou entre ces derniers et l’Union, relatifs à l’application de la CEDH dans le champ d’application matériel du droit de l’Union, soient portés devant la Cour EDH »

L’article 344 TFUE prévoit que « Les États membres s’engagent à ne pas soumettre un différend relatif à l’interprétation ou à l’application des traités à un mode de règlement autre que ceux prévus par ceux-ci ». Selon la jurisprudence constante de la CJUE, « un accord international ne saurait porter atteinte à l’ordre des compétences fixé par les traités et, partant, à l’autonomie du système juridique de l’Union dont la Cour assure le respect » (§201 de cet avis).

L’article premier du Protocole 8 au Traité de Lisbonne avait d’ailleurs été prévu en ce sens : « L’accord relatif à l’adhésion (…) doit refléter la nécessité de préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union, notamment en ce qui concerne: a) les modalités particulières de l’éventuelle participation de l’Union aux instances de contrôle de la Convention européenne; b) les mécanismes nécessaires pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement contre les États membres et/ou l’Union, selon le cas ».

Or, si l’UE adhère à la CEDH, certaines dispositions de la Charte seraient interprétées conformément à la jurisprudence de Strasbourg. Ainsi, dans ces domaines, il reviendrait à la CJUE de résoudre les litiges entre les Etats-membres ainsi qu’entre ces derniers et l’Union concernant l’application de la Convention.

Pour autant, l’article 33 de la CEDH donne la compétence à la Cour de Strasbourg pour connaître de tels litiges : « Toute Haute Partie contractante peut saisir la Cour de tout manquement aux dispositions de la Convention et de ses protocoles qu’elle croit pouvoir être imputé à une autre Haute Partie contractante ».

L’application de cette procédure irait à l’encontre de l’article 344 TFUE puisqu’un différend relatif à l’interprétation ou à l’application de la Charte pourrait être soumis à la Cour de Strasbourg.

La Cour soutient que « seule une exclusion expresse de la compétence de la Cour EDH découlant de l’article 33 de la CEDH pour des litiges entre les Etats membres ou entre ces derniers et l’Union, relatifs à l’application de la CEDH dans le champ d’application matériel du droit de l’Union, serait compatible avec l’article 344 TFUE » (§§212-213 de l’avis).

Ø    Dans l’avis commenté, la Cour arrive également à la conclusion que « l’accord envisagé (…) méconnaît les caractéristiques spécifiques du droit de l’Union concernant le contrôle juridictionnel des actes, actions ou omissions de l’Union en matière de PESC ».

Généralement, la Cour de justice de l’Union européenne n’a pas de compétente en matière de la PESC (275 TFUE), puisque dans ce domaine l’action de l’Union procède principalement de la méthode intergouvernementale.

Avec l’accord proposé, la Cour EDH serait habilitée à se prononcer sur la conformité aux droits fondamentaux des actes dans le cadre de la PESC. Selon le communiqué de presse, « une telle situation reviendrait à confier, en ce qui concerne le respect des droits garantis par la CEDH, le contrôle juridictionnel exclusif de ces actes, actions ou omissions de l’Union à un organe externe à l’Union. »

Exemple : Par exemple, l’accord sur l’immigration conclu entre UE et Turquie serait susceptible d’être sanctionné par la CEDH, alors que les juges de Luxembourg ne peuvent se prononcer sur celui-ci.

La CJUE, s’appuyant sur les traités et adoptant un raisonnement très technique a rendu un avis qui préserve la spécificité et l’autonomie du droit de l’UE. Mais à quel prix ?

II.   La mise en danger du processus d’intégration européen

A.               L’absence des droits fondamentaux du raisonnement de la Cour

La Cour ne fait référence, ni aux droits fondamentaux, ni au principe de protection équivalente, ni à la coopération entre juges, ni à la construction d’une jurisprudence européenne cohérente en matière des droits fondamentaux. Cf., en contraste, la résolution du Parlement de 2010 sur le sujet.

D’ailleurs l’argument sur l’incompatibilité des articles 53 de la Charte et la CEDH semble négliger la nature spécifique des traités consacrant des droits fondamentaux : selon un principe généralement accepté, les traités établissant des droits fondamentaux laissent toujours la liberté aux parties signataires d’aller plus loin dans la protection de ces droits. Ce qui résulte d’ailleurs de la formulation de l’article 53 de la Charte, abstraction faite de la jurisprudence de la Cour.

Enfin l’argument tiré de l’art 344 est difficilement compréhensible. Pourquoi le manque de compétence de la CJUE signifierait-t-il que les actes relevant de la PESC ne doivent pas respecter les droits garantis par la CEDH ?

La CJUE donne l’impression d’un acteur stratégique qui essaye de préserver ses compétences à tout prix (ce que des auteurs anglophones ont appelé competence freak).

B.                 L’image d’une Union peu intégrée : la méfiance vis-à-vis des institutions nationales

Selon la Cour et le communiqué de presse « l’approche retenue dans le projet d’accord, qui consiste à assimiler l’Union à un Etat et à réserver à cette dernière un rôle en tout point identique à celui de toute autre Partie contractante, méconnaît précisément la nature intrinsèque de l’Union. »

L’insistance sur la nature supra-étatique ou quasi-internationale de l’Union est cohérente avec la méfiance que la Cour montre vis-à-vis des institutions nationales (cf. l’argument critique fondé sur l’article 344 TFUE, mais aussi celui sur le renvoi préjudiciel) : en effet, plusieurs obstacles à l’adhésion pointés par la Cour auraient pu être résolus par un rappel du principe de la coopération loyale en droit de l’UE.

J.-P. Jacqué, directeur du service juridique du Conseil de 1992 à 2008, relève d’ailleurs que « Tout l’enjeu de la négociation consistait à traiter autant que possible l’Union comme un Etat en ce qui concernait les aspects institutionnels (nomination des juges, participation au Comité des Ministres …) tout en identifiant les points sur lesquels des adaptations étaient indispensables ».[1] Selon ce même auteur, l’attitude de la Cour de justice dans l’avis 2/13 « donne malheureusement l’impression d’une institution qui ne fait pas confiance aux disciplines internes de l’Union et cherche à en obtenir la protection dans un accord conclu par l’Union alors que normalement le respect de ces règles devrait être assuré par les institutions de l’Union sans qu’il soit besoin de recourir à une protection externe. La méfiance à l’égard de Strasbourg s’ajoute à la méfiance à l’égard des juridictions suprêmes nationales ».[2]

Le discours de la Cour est en pleine contradiction avec le discours optimiste du Parlement (cf. résolution de 2010, qui parle de dialogue et de coopération entre juridictions nationales, d’« unisson » entre CEDH et CJUE etc.).

[1] J.P. Jacqué : L’AVIS 2/13 CJUE. Non à l’adhésion à la Convention européenne des droits de l’homme ?, commentaire sur l’avis accessible sur http://www.droit-union-europeenne.be/412337458
[2] Idem.

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