Eléments de correction(s) – droit constitutionnel – séance 06

Cher.e.s étudiant.e.s de L1; groupe 02 , droit constitutionnel …

afin de préparer au mieux vos révisions, vous trouverez ci-dessous des éléments (ici très détaillés !) de correction(s) relatifs à la séance 03 de travaux dirigés. A propos de la place du premier ministre.

Un très grand MERCI à l’équipe pédagogique pour la rédaction et la diffusion de ces éléments et particulièrement pour cette séance à M. Anthony Falgas.

Ces éléments n’engagent que leur.e. auteur.e. et ne doivent pas être tenus pour parole d’évangile. Ils sont un exemple de correction, une proposition.

Rapport visant à repenser la place du Premier ministre dans sa relation avec le Président de la République

I) L’étude des rapports entre les deux têtes de l’exécutif sous la  Ve République

Position du problème. Les domaines de compétences partagées qui se « chevauchent » entre le Président et le Premier ministre, demeurent tributaires des périodes de « fait majoritaire » et de « cohabitation ».

  • Sur le premier problème : Les domaines de compétences sensibles entre le Premier ministre et le Président de la république

Il convient de rappeler que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a entendu clarifier le domaine des compétences partagées entre le président et son Premier ministre :

Ainsi, le Premier ministre contresigne les décrets du président (art. 19) ; la nomination des ministres est faite par le président sur proposition du chef du gouvernement (art. 8 al 2) ; il peut présider le Conseil des ministres à la place du président à titre exceptionnel (art. 21 al 4) ; il nomme aux emplois civils et militaires (art. 21 al 1) ; le président est le chef des armées (art. 15), alors que le gouvernement « dispose de la force armée » (art 20. al 2) ; il peut suppléer le président dans la présidence des conseils et comités supérieurs de la Défense nationale (art. 21 al 3).

Seulement, en période de « cohabitation »[1] la donne change car le Premier ministre dispose d’une Assemblée nouvellement élue et rangée derrière lui (puisque hostile à la politique du président de la République). En cette période le Premier ministre dirigera sa propre politique qu’il entend mener (art 20 al. 1 et 21 al. 1 C). Contrôlé et soutenu par sa majorité, il sera procédé à une lecture parlementaire de la Constitution.

L’interprétation de la lettre de la Constitution confère alors, en période de cohabitation, une forme moniste au régime parlementaire de la Vème République ; le président n’étant ainsi qu’une autorité de nomination d’un gouvernement composé par le Premier ministre, véritable acteur politique.

A ce titre l’exercice du pouvoir partagé peut apparaître délicat à biens des égards :

 Certes le président de la République doit composer avec un Premier ministre au même niveau que lui, mais la capacité d’opposition du président demeure toujours : Lors de la première cohabitation (1986-1988), François Mitterrand refuse à trois reprises de signer des ordonnances[2], arguant que « la majorité parlementaire décide des responsabilités qu’elle entend prendre, mais qu’elle ne me les impose pas ».

             La question qui va suivre relève de la pure prospective mais n’en demeure pas moins pertinente. En période de cohabitation qui, par exemple, détient le pouvoir de décider de l’utilisation de la bombe nucléaire ? En effet, si l’article 15 C° conduit à ce que le président soit le chef des armées, le gouvernement quant à lui « dispose de la force armée » (art 20. al 2).

 Le contreseing du Premier ministre pour les actes délibérés en Conseil des ministres (art. 19), apparaît superfétatoire en période majoritaire, il s’agirait tout au plus d’une « compétence liée ». Mais en période de cohabitation, cela peut paraître différent. Certes les trois périodes de cohabitation ne donnent pas d’exemple précis à ce sujet, mais une négociation entre les deux têtes de l’exécutif est envisageable. Si politiquement le contreseing est nécessaire puisque le président est irresponsable, d’un point de vue juridique l’absence de contreseing entacherait l’acte d’irrégularité.

 La nomination aux emplois civils et militaires. L’article 13 al 2 dispose que le président « nomme aux emplois civils et militaires » ; alors que l’article 21 al 1 mentionne que sous réserve de l’article 13, le Premier ministre « nomme aux emplois civils et militaires ».

Dans la perspective d’une cohabitation, il y a eu le 6 août 1985 un allongement en Conseil des ministres de la liste des emplois auxquels peut nommer le président par décret.

Remarque : La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 est venue encadrer ceci puisqu’elle insère un dernier alinéa (art 13 al 5) qui prévoit que, pour certains postes, le pouvoir de nomination du Président de la république est encadré par une procédure d’avis des commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Les commissions ne peuvent toutefois s’opposer à la nomination qu’en votant contre à la majorité des 3/5èmes, ce qui limite fortement leur marge de manœuvre.

A titre d’exemple, un vote négatif a eu lieu en janvier 2015 avec le rejet par la Commission des lois de la nomination de Fabrice Hourquebie au Conseil supérieur de la magistrature dont la nomination avait été présentée par Claude Bartolone président de l’Assemblée nationale.

  • Sur le deuxième problème : le Premier ministre tributaire des périodes de fait majoritaire et de cohabitation.

L’article 20 de la Constitution expose la considération selon laquelle : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». Seulement, la lettre de cet article est bafouée chaque jour sous la Vème par l’autorité d’un président qui tend vers un modèle présidentialiste.

La logique dyarchique est inhérente aux institutions de la Vème république. Les textes sont ambivalents et favorisent l’émergence d’une compétition entre les deux composantes de l’exécutif. La Constitution organise une répartition des compétences digne d’un régime parlementaire dualiste[3].

Afin de restaurer l’autorité d’un président affaiblie durant les IIIème et IVème Républiques, la Constitution de la Vème portait en germe la prééminence présidentielle qui contenait intrinsèquement l’idée de hiérarchie du président à l’égard du Premier ministre.

Ainsi, le partage des compétences établie par la Constitution (article 5 ; 20 ; …) allait considérablement diverger durant les périodes de « cohabitation » et de « fait majoritaire ».

            En période de « fait majoritaire », l’idée de hiérarchie entre les deux têtes de l’exécutif est probante. Le Premier ministre, véritable bouclier du président[4], est celui qui doit mettre en œuvre la politique dont les principaux axes sont fixés par le président, il défend les textes voulus par ce dernier devant les Chambres au risque d’engager sa responsabilité devant les parlementaires[5].

Lors du « fait majoritaire », le pouvoir de nomination (art 8 al. 2), place le président au dessus de son Premier ministre, puisque l’objectif de ce dernier sera de mettre en œuvre sa politique.

Certes la Constitution ne permet pas au président de révoquer son Premier ministre

(art. 8 al 1), mais la situation de subordination hiérarchique le place dans l’impossibilité de continuer son action sans l’aval du président.

A titre d’exemples dans l’histoire constitutionnelle de la Vème, J. Chaban-Delmas en conflit avec G. Pompidou ; J. Chirac en permanence court-circuité par le Président Giscard d’Estaing et ses fidèles au sein du gouvernement, M. Rocard, nommé par F. Mitterrand dans l’espoir qu’il échoue, afin de lui barrer la route d’une candidature à l’Elysée.

            En période de « cohabitation », le Premier ministre devient le vrai chef de l’exécutif et récupère de facto l’ensemble des prérogatives que la Constitution lui a attribué (art. 21 de la Constitution). Dans un tel contexte il est alors possible de parler de dyarchie au sein de l’exécutif. Le Premier ministre assure en son nom la politique qu’il entend mener, tirant sa légitimité de la victoire de sa majorité aux élections législatives[6].

Par voie de conséquence, et en vertu de l’article 8 al 1 C., le président ne pourra pas contraindre le Premier ministre à démissionner. Il pourra seulement accepter sa démission si ce dernier la lui présente.

Ainsi en période de cohabitation, le président à l’image du monarque en Angleterre « règne » (art. 5 C.) mais ne gouverne pas (art. 20 C). Il veille au respect de la constitution et assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité de l’Etat.

Au vu de ce qui vient d’être démontré, on peut penser que le président de la République reste l’homme fort du régime. En effet, la Constitution confère au chef de l’Etat des prérogatives indépendantes de la conjoncture parlementaire. Des prérogatives qui le font régner « sans partage »[7] que l’on se trouve en période de « cohabitation » ou de « majorité ».

II) Propositions de réformes visant à renforcer la place du Premier ministre par rapport au Président de la République

Position du problème. Cette seconde partie du rapport vise à proposer des éléments de réforme afin de renforcer la place du Premier ministre. D’abord en proposant des points de refontes constitutionnelles, puis en s’inspirant de différents modèles européens.

  • Sur le premier point : Quelles réformes constitutionnelles ?

Postulat. Cette question est inévitablement paradoxale puisqu’elle met l’accent sur la spécificité de la Vème République qualifiée de « régime mi parlementaire – mi présidentiel ».

En effet, un régime parlementaire (IIIème et IVème républiques) conduit à ce que le chef du gouvernement soit celui qui conduit effectivement la politique du pays. Alors que dans un régime présidentiel (type USA), il n’y a pas de Premier ministre et, par voie de conséquence, seul le Président gouverne.

Afin de répondre à cette question, nous pourrions nous inspirer de l’Histoire constitutionnelle de nos républiques ainsi que des exemples tirés de pays européens, pour renforcer sa place au sein de l’exécutif et ce, que l’on soit en période majoritaire ou de cohabitation.

L’élection du président de la République au suffrage indirect. Depuis 1962, le chef de l’Etat dispose d’une légitimité directe puisque émanent du peuple.

Si le président était élu par un collège de Grands électeurs (de 1958 à 1962) ou simplement par les assemblées (IIIème et IVème républiques) alors il ne pourrait plus se prévaloir de la même légitimité. Le chef du gouvernement serait ainsi proposé par le Président, que l’Assemblée nationale devra approuver aux 3/5ème (par voie de conséquence le Premier ministre disposerait d’une légitimité « parlementaire » plus importante que celle du président). Ainsi, le Premier ministre pourrait librement conduire la politique de la Nation tels que le prévoient l’article 20 C° et 21 C°.

            – Etendre le contreseing du Premier ministre. Une extension de l’article 19 de la Constitution pour tous les actes du Président de la république. Ainsi ledit article serait rédigé en ces termes : « Les actes du président de la République pour être valables sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables »[8].

Au demeurant, il pourrait être procédé à une extension partielle dudit article, pour ne laisser au président que les actes en période exceptionnelles (art 16) ou ces actes à l’internationale (art 54) qui eux seraient dispensés de contreseing.

Le Premier ministre pourrait refuser de contresigner un acte du président. Ce cas ne s’est jamais présenté sous la Vème République, mais la Constitution pourrait être modifiée en ce sens à l’article 19 C° :

« Les actes du président de la République sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables. Le Premier ministre peut, s’il estime qu’un tel acte est contraire à l’article 20, refuser de contresigner ».

            – Le Premier ministre et l’initiative des lois. Le Premier ministre, devrait être celui qui dirige effectivement le Conseil des ministres[9] (Cf. modèles européens). Il serait en quelque sorte le « Président du gouvernement »[10]. Ainsi on pourrait imaginer un changement de la lecture de l’article 39 de la Constitution qui énonce : « L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement. Les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres … ».

Si le Premier ministre dirige le Conseil des ministres, alors l’initiative des lois lui revient principalement. On pourrait dès lors imaginer une contresignature des projets de lois initiés, par un président qui agirait dans une « compétence liée » à l’égard de son Premier ministre.

            – Mentionner dans la Constitution que le Premier ministre « détient le pouvoir exécutif ». Dans divers exemples européens (Italie ; Allemagne ; Grande-Bretagne) le Premier ministre conduit et dirige la politique de la Nation. Mais un exemple mérite d’être soulevé tant il brille par sa clarté. En effet, l’article 98 de la Constitution espagnole mentionne que ce dernier « détient le pouvoir exécutif ». Partant de cette considération, il est tout naturel qu’un Premier ministre dirige l’action du gouvernement et coordonne les actions des autres ministres afin de conduire la politique intérieure du pays.

Ainsi, la place du Premier ministre au sein de l’exécutif serait considérablement renforcée.

  • Sur le deuxième point : L’influence du droit comparé dans notre proposition de réforme.

Postulat. La France est un exemple esseulé dans l’Europe. Les étudiants devront travailler sur la fonction de « Premier ministre » parmi les exemples européens présentés, afin de comparer avec le cas français.

 

-L’Allemagne : Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne, 23 mai 1949

Le Président de la République Fédérale est élu pour 5 ans à la majorité absolue selon les termes de l’article 54 de la Loi Fondamentale, par « L’Assemblée fédérale » qui est constituée pour moitié des membres du Bundestag et pour une autre moitié de membres élus au scrutin proportionnel par les Assemblées des Länder. De plus, il exerce une magistrature morale tant ses pouvoirs sont restreints. Ses actes doivent toujours être contresignés par le Chancelier.

Le Chancelier est investi de la confiance du Bundestag, En application de l’article 63 de la Loi fondamentale, le chancelier fédéral est élu par le Bundestag sur proposition du président fédéral.

Il dirige le gouvernement fédéral et il est le leader de la majorité parlementaire, à l’instar du Premier ministre britannique. Selon les termes de l’article 65 de la Loi Fondamentale, c’est lui qui dirige la politique du pays :

« Le chancelier fédéral arrête les lignes directrices de la politique et en porte la responsabilité. Dans le cadre de ces lignes directrices, chaque ministre fédéral dirige les affaires de son département de façon indépendante et sous sa responsabilité personnelle. Les divergences de vue entre les ministres sont tranchées par le gouvernement fédéral d’après un règlement intérieur adopté par ce dernier et approuvé par le président fédéral« .

– La Grande-Bretagne : Traditions constitutionnelles et textes fondateurs

Le monarque britannique, détient l’autorité exécutive en vertu de la « Constitution ». Seulement, depuis le 17ème siècle, ladite autorité est effectuée par (ou sur le conseil) du Premier ministre[11]. Le monarque est politiquement irresponsable, et tous ses actes sont contresignés par les ministres concernés et le Premier ministre. Le règne de la reine Elizabeth II, a marqué un recul des prérogatives reconnues au monarque[12], puisqu’elle n’use plus de son pouvoir de refuser une dissolution ni de son droit de véto sur un texte voté par les Chambres ; ne démet plus un ministre. Elle n’agit que sur proposition du Premier ministre. En bref, elle n’aurait plus qu’un rôle honorifique et de symbole d’une Grande-Bretagne unifiée.

Si la place prédominante du Premier ministre au sein du pouvoir exécutif est attribuée à la tradition britannique (aux conventions constitutionnelles), son origine remonterait aux changements constitutionnels qui eurent lieu au cours de la période appelée Revolutionary Settlement de 1688 à 1720, et résulte du changement de main de pouvoir politique du souverain au Parlement.

Le Premier ministre Britannique conduit de manière effective la politique de la Grande-Bretagne. Il est le chef du parti majoritaire, désigné d’avance grâce à sa position de leader du parti politique, dont le choix dépend essentiellement du corps électoral lorsque celui-ci donne à l’un des partis la majorité des sièges à la Chambre des Communes.

-L’Italie : Constitution du 22 décembre 1947

Le Président de la République est élu par le Parlement en séance conjointe de ses membres au scrutin secret à la majorité des deux tiers (art 83).

Au demeurant, le président en tant que chef de l’Etat et représentant de l’unité nationale (art 87) dispose de certains pouvoirs (fixe les élections législatives ; promulgue les loi et signe les décrets ; fixe le référendum ; …). Mais ses actes pour être valables seront contresignés par les ministres concernés qui en assument la responsabilité (article 89).

            Le Président de la République nomme le Président du Conseil des ministres (chef du gouvernement en Italie) et, sur proposition de celui-ci, les ministres (art. 92). Le gouvernement doit avoir la confiance des deux Chambres (art. 94).

De plus, l’article 95 précise que : « Le Président du Conseil des ministres dirige la politique générale du Gouvernement et en est responsable. Il maintient l’unité d’orientation politique et administrative, en favorisant et en coordonnant l’activité des ministres … ».

– L’Espagne : Constitution du 27 décembre 1978

            Le Roi d’Espagne, même s’il ne dirige pas l’action du gouvernement, dispose en vertu de l’article 62 de la constitution de certains pouvoirs (promulguer les lois ; dissoudre le Cortès générales[13] et d’appeler à de nouvelles élections comme les référendums ; expédier les décrets adoptés en Conseil des ministres ; nomme aux emplois civils et militaires ; …).

            Le chef du gouvernement en Espagne est le « Président du gouvernement », et conformément au régime politique de monarchie parlementaire constitutionnelle en vigueur depuis 1978, il détient le pouvoir exécutif (art. 97). De fait, il dirige l’action du gouvernement et coordonne les actions des autres ministres (art. 98). Il n’est pas élu au suffrage universel direct, car il est désigné par les Chambres sur proposition du Roi (art. 99).

Dans la Constitution espagnole un détail est tout à fait singulier. En effet, le chef du gouvernement préside le Conseil des ministres, une fonction qu’il peut déléguer au Roi (art. 62 – g) ; il a dans une certaine mesure l’initiative de la dissolution des Chambres et devra en référer au Roi (art. 115-1), peut également proposer au monarque un référendum après avoir eu l’accord des députés (art. 92 – 2).

Ainsi, ces exemples européens ont permis de montrer que la pratique du pouvoir par le président de la république française, va à l’encontre des modèles européens qui entendent eux, laisser au Premier ministre la conduite de la politique intérieure du pays.

III) Proposition d’une nouvelle rédaction de l’art. 21 de la Constitution

Remarque : Cette proposition de rédaction est très secondaire par rapport à l’étude des deux grandes parties de ce présent rapport. Pour des questions de commodité, on n’entrera pas dans le détail des autres articles de la Constitution qu’il faudrait modifier suite à la réforme de ce présent article 21.

Article 21 :

« Le Premier détient le pouvoir exécutif. L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement.

Sur proposition du Président de la République, le Premier ministre est élu par le Parlement, dans le cadre d’un scrutin à deux tours à la majorité absolue.

Il arrête les lignes directrices de la politique du pays et dirige l’action du gouvernement sous sa responsabilité personnelle.

Il contresigne les actes du président de la République et, le cas échéant, par les ministres responsables. Il peut, s’il estime qu’un tel acte est contraire à l’article 20, refuser de contresigner.

Il est responsable de la Défense nationale. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.

Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.

Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l’article 15.

Il préside le Conseil des ministres. Le président de la République peut, à titre exceptionnel, le suppléer en vertu d’une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé ».

[1] Sous les cohabitations (1986-1988 ; 1993-1995 ; 1997-2002), l’on reprend une lecture de la Constitution plus proche des origines.

[2] V. article 13 de la Constitution. En l’espèce cela entraina de facto leur inapplicabilité.

[3] On remarquera ici que la nouvelle Constitution de 1958 fixait la responsabilité du gouvernement devant le Parlement ; et la possibilité pour l’Assemblée nationale de renverser le gouvernement : là est le critère de définition d’un régime parlementaire.

Cf. O. Duhamel, « Une démocratie à part », Pouvoirs 2008/3, n°126, p 17-26.

[4] On pourra ici prendre l’exemple du Premier ministre A. Juppé à l’égard de J. Chirac sur les emplois fictifs du RPR dans les années 90, au risque de se voir condamner à une peine d’inéligibilité.

[5] L’actualité nous permet d’illustrer ce propos avec l’utilisation de l’article 49-3 de la Constitution par Manuel Valls pour faire passer en première lecture la loi « Macron » devant l’Assemblée nationale.

[6] Partant, ces élections auront montré le désaveu de la politique du Président.

[7] Expression empruntée à Charles De Gaulle.

[8] Ce que prévoit l’article 54 de la Loi fédérale allemande ; article 89 de la Constitution italienne du 22 déc. 1947.

[9] Article 62-g de la Constitution du Royaume d’Espagne du 27 déc. 1978.

[10] Pour reprendre le terme que mentionne la Constitution du royaume d’Espagne.

[11] Dans la déclaration des droits « Bill of rights » de 1689, était déjà mentionné certaines exigences constitutionnelles : toute action de la part du monarque exige l’assentiment du gouvernement tel qu’il est représenté par le Parlement.

[12] On remarquera que le recul de l’autorité du monarque anglais est aujourd’hui symbolisé par la Magna Carta en 1215 dans laquelle le roi renonce à certains pouvoirs au profit des barons et des communes et se déclare lié par la loi

[13] Les Cortes Générales (les deux chambres) constituent le Parlement du Royaume d’Espagne.

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